LE LIBERTÀ DI MOVIMENTO, GRANDE CONQUISTA E TESORO DELL’UNIONE EUROPEA, HANNO MODELLATO LE SCELTE DI VITA DI MOLTI CITTADINI DELL’UNIONE, CHE HANNO DECISO DI STABILIRSI IN UNO STATO MEMBRO DIVERSO DA QUELLO DI ORIGINE.
La possibile uscita del Regno Unito dall’UE rischia di mettere a repentaglio i diritti già acquisiti da quei cittadini che hanno deciso di trascorrere la loro vita, o parte di essa, nel Regno Unito, o da cittadini britannici che hanno a loro volta scelto di spostarsi sul “continente”.
Si tratta, in particolare modo, dei diritti di status, cioè di residenza e di permanenza in uno Stato Membro, dei diritti derivanti dalla contribuzione pensionistica o dal pagamento di tasse, oppure i diritti di studio e di riconoscimento dei diplomi.
È fuor di dubbio che tali diritti rischiano di essere messi a repentaglio a seguito della Brexit, in quanto (come vedremo di seguito), tranne se non diversamente previsto negli accordi di uscita di cui all’art. 50 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), sembra difficile individuare tutele certe nei Trattati costitutivi oppure negli strumenti di diritto internazionale.
COSA SONO I DIRITTI QUESITI? QUALI TUTELE SONO RISCONTRABILI NEI TRATTATI COSTITUTIVI O NEL DIRITTO INTERNAZIONALE?
I diritti quesiti sono considerati tali qualora non siano soggetti a revoca automatica nel momento in cui un trattato o una legge non siano più applicabili. A livello UE sono considerati diritti quesiti quelli consacrati dai Trattati, e da tutto ciò che ne consegue, cioè l’acquis comunitario e la giurisprudenza europea.
I Trattati costitutivi si distinguono dagli altri trattati internazionali nella misura in cui conferiscono diritti individuali che “diventano parte dell’eredità legale” (cit. sentenza Van Gend en Loos del 1962). Da quando il Regno Unito ha aderito all’allora Comunità Economica Europea (CEE), nel 1973, ha beneficiato dell’immensa gamma di diritti e libertà forniti dall’Europa unita.
La Brexit comporterà non solo la cessazione dell’applicazione nei confronti del Regno Unito di tali Trattati, ma anche di qualsiasi legge nazionale che renda effettivo il diritto UE, che dovrà essere abrogata o modificata. Certo, le norme di derivazione comunitaria potranno essere mantenute come vigenti ma, in ogni caso, la loro fonte di derivazione dovrà essere rimossa.
Orbene, i Trattati costitutivi – ed in particolare modo l’art. 50 TUE – non disciplinano le conseguenze che il recesso di uno Stato Membro puό avere sui diritti già acquisiti dai cittadini UE, a differenza di altri accordi internazionali, come ad esempio la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), che prevedono specifiche disposizioni transitorie al riguardo.
Anche l’eventuale ricorso ad un principio UE di carattere generale, come quello della certezza del diritto, potrebbe alla fine non rappresentare una valida soluzione. Infatti, sebbene la certezza del diritto comporti la non–retroattività di una norma giuridica e la tutela del legittimo affidamento – che potrebbero in teoria rappresentare validi argomenti a tutela di diritti già acquisiti – tale principio non sarebbe più una fonte legislativa a cui i cittadini UE residenti nel Regno Unito oppure i cittadini britannici potrebbero fare riferimento, una volta che la Brexit diventasse effettiva.
In ogni caso, un’area in cui il diritto UE continuerà ad essere applicato, anche a seguito della Brexit, è quella relativa alla libera circolazione di capitali fra Stati Membri e Paesi terzi di cui all’art. 63 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Infatti, la libertà fondamentale disposta da questo articolo ha carattere extraterritoriale ed è in grado di tutelare i diritti individuali legati, per esempio, alla proprietà di beni immobili.
A livello internazionale, l’eventuale ricorso al principio del rispetto dei diritti quesiti, che costituisce parte integrante del diritto internazionale generalmente riconosciuto, non fornirebbe alcun supporto giuridico in quanto la sua applicabilità è collegata agli Stati, e non ai singoli.
L’art. 70, paragrafo 1, lett. b) della Convenzione di Vienna, che tratta delle conseguenze dell’estinzione di un trattato, recita come segue:
“… A meno che il trattato non disponga altrimenti o le parti non convengano altrimenti, la cessazione di un trattato in base alle disposizioni in esso contenute o in base alla presente convenzione:
(…) b) non pregiudica alcun diritto, alcun obbligo né alcuna situazione giuridica delle parti che sia venuta a crearsi a motivo dell’esecuzione del trattato prima della sua cessazione …”.
Le parti a cui si fa riferimento in questo articolo non sono gli individui, bensì gli Stati contraenti. Tale interpretazione è stata confermata dalla Commissione del diritto internazionale (organo sussidiario permanente delle Nazioni Unite istituito per promuovere lo sviluppo progressivo del diritto internazionale e la sua codificazione) nel commentare l’articolo 66 della Convenzione (il predecessore dell’articolo 70 di identica dicitura).
Vi è una parte della dottrina che sostiene che la CEDU potrebbe rappresentare un supporto in tal senso per quei diritti che sono egualmente tutelati da quest’ultima e dal diritto UE. Infatti, come emergerebbe d’altronde dalla giurisprudenza della Corte EDU, i diritti acquisiti dai cittadini di uno Stato parte della Convenzione, nel momento in cui detto Stato si separa in due Stati sovrani, rimangono immutati. Infatti, non essendovi bisogno per gli Stati così formatisi di ratificarla nuovamente, i cittadini continuano a godere dei diritti umani riconosciuti dalla stessa così come ratificata dallo Stato di origine.
Però, contro tale interpretazione, vi è la circostanza che, nella maggior parte dei casi, i diritti quesiti di derivazione UE hanno carattere economico e di solito sono previsti da legislazione UE di tipo secondario e non direttamente dai Trattati costitutivi.
Ad ogni modo, la CEDU potrebbe intervenire per tutelare alcuni diritti correlati, per esempio, alla tutela della proprietà e della famiglia. Si tratta di settori per cui la protezione della Convenzione è molto forte, per esempio nel caso in cui vi siano delle deportazioni. L’area in cui la CEDU è più carente è quella relativa ai diritti di uguaglianza, che al momento sono strettamente collegati alla cittadinanza UE, in quanto nella CEDU la loro protezione è garantita solo in connessione con altri diritti.
QUALI DIRITTI RISCHIANO DI ESSERE MAGGIORMENTE COLPITI?
Il diritto alla cittadinanza UE
Il diritto cardine di cui verrebbero privati i cittadini britannici è sicuramente quello alla cittadinanza UE, in quanto l’art. 20 TFUE lega tale diritto al possesso della cittadinanza di uno Stato Membro. Il diritto alla cittadinanza UE implica una serie di benefici all’interno dell’Unione, tra cui la libertà di circolazione e di residenza, il diritto a non essere discriminati e il diritto di uguaglianza di fronte alla legge.
La situazione del Regno Unito si differenzia da quella, per esempio, della Groenlandia che nel 1985 decise di uscire dall’allora CEE. In quel caso, gli abitanti dell’isola poterono mantenere la cittadinanza UE in quanto cittadini danesi. Lo stesso vale, per esempio, per i cittadini di Aruba o Curaçao, nazioni costitutive del Regno dei Paesi Bassi.
Inoltre, non si potrebbe affermare che la perdita della cittadinanza UE da parte dei cittadini britannici costituisca un atto arbitrario dello Stato in contrasto con il diritto e la giurisprudenza europea, in quanto è conseguente al risultato di un referendum democratico.
Il diritto di residenza
I cittadini UE godono del diritto di residenza permanente in uno Stato Membro dopo cinque anni di permanenza nello stesso. Nel Regno Unito, inoltre, i cittadini UE, dopo sei anni di residenza, possono richiedere la cittadinanza. Cosa succederà quindi ai cittadini UE che hanno i requisiti per la residenza permanente nel Regno Unito?
Il Regno Unito potrebbe decidere di convertire le residenze permanenti nell’equivalente inglese del indefinite leave to remain, mentre le situazioni transitorie, relative ad individui in procinto di ottenere i requisiti per la residenza permanente, potrebbero essere definite negli accordi di uscita.
A tal proposito potrebbero però sorgere problematiche di ordine pratico. Infatti, per presentare domanda di indefinite leave to remain occorre innanzitutto pagare una tassa amministrativa di £ 1875 e provare, tramite contratto di lavoro o codice fiscale, di essere stati presenti nel paese per il tempo necessario. Questo potrebbe creare difficoltà ai lavoratori assunti per impieghi poco qualificati per le seguenti ragioni.
In primo luogo tali lavoratori potrebbero avere difficoltà a produrre i documenti richiesti, visto il carattere saltuario e poco qualificante delle prestazioni prestate. In secondo luogo, la cifra richiesta per la procedura amministrativa potrebbe essere considerata ingente da lavoratori stagionali o saltuari che potrebbero non avere le risorse economiche per pagarla. In terzo luogo, gli amministratori potrebbero avere difficoltà a determinare la cifra di lavoratori stagionali o che non hanno un contratto di lavoro stabile, cifra che è comunque stimata a circa 3 milioni all’anno.
Sarebbe quindi nell’interesse del Regno Unito trovare una soluzione univoca per non dover giudicare singolarmente il caso di ogni singolo lavoratore ed aumentare così le lungaggini burocratiche.
Diritti di voto alle elezioni locali
Un altro dei diritti che provengono direttamente dalla cittadinanza UE è quello di voto attivo e passivo nelle elezioni municipali. Al fine di includere i cittadini UE nelle comunità cittadine britanniche in cui sono già residenti, il Regno Unito potrebbe continuare a riconoscere tale diritto, come segno di appartenenza ad un area comune di cultura europea.
I DIRITTI DERIVANTI DALLO STATUS DI STATO TERZO
Ad ogni modo, a seguito della Brexit, i cittadini britannici potranno continuare a godere di quei diritti che le disposizioni di diritto UE primario e secondario riconoscono ai cittadini di Stati terzi.
Riferimento puό essere fatto alla direttiva dei residenti di lungo periodo, che riconosce determinati diritti ai cittadini di Stati terzi che sono stati residenti nell’UE per cinque anni, o alla direttiva blue card per i lavoratori altamente qualificati.
È possibile che, dopo l’uscita, i cittadini britannici possano usare queste direttive per entrare nel mercato del lavoro in uno Stato Membro.
QUALE FUTURO?
L’art. 50 TUE prevede che, entro due anni dall’attivazione della clausola di recesso, il diritto UE primario e secondario non produca più effetti nei confronti del Regno Unito, tranne se non diversamente previsto dagli accordi di uscita. Non è chiaro al momento se questi accordi rappresenteranno il testo di riferimento per tutte le future relazioni tra l’UE ed il Regno Unito oppure se certe materie verranno disciplinate da ulteriori accordi conclusi una volta che il Regno Unito sarà un Paese terzo.
Tranne se il Regno Unito non decida di entrare a far parte dello Spazio Economico Europeo (circostanza che comporterebbe la necessità di adeguarsi alla legislazione europea), è possibile che il Regno Unito cerchi di concludere un accordo del tipo “matching the developments”, in forza di cui la legislazione britannica segua l’evoluzione del diritto UE, in modo da garantire continuità ai diritti dei cittadini.
L’esempio da seguire potrebbe essere quello della Svizzera, che non è parte né dell’UE né del SEE. Sebbene sia autonoma rispetto all’UE, nel rispetto dei vari accordi bilaterali stipulati con quest’ultima, la Svizzera si è impegnata, per esempio, a che i giudici svizzeri tengano in considerazione la giurisprudenza della Corte di giustizia, quando viene applicata una normativa di derivazione europea. In tale direzione, si è espressa anche la Corte suprema elvetica. Potrebbe essere plausibile che il Regno Unito e le corti britanniche agiscano nello stesso modo, quando la Brexit sarà effettiva.
Quello che sembra lampante è che, se negli accordi di uscita non vi sarà un’espressa menzione riguardo ai diritti quesiti, gli attuali strumenti di diritto internazionale ed europeo potrebbero risultare non idonei a garantire tutele ai cittadini britannici, ed europei che siano residenti oltre manica.
Pietro Michea